Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio è stato chiamato a pronunciarsi su una interessante questione concernente l’ammissibilità (o meno) di un ricorso con il quale le imprese aggiudicatarie di un appalto pubblico hanno dedotto l’illegittimità del parere ex art. 6, comma 7, lett. n) del D.lgs. n. 163/2006, che l’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) ha reso alla Regione Umbria in merito alla possibilità  di ammettere una varante in corso d’opera nell’esecuzione dei lavori di allacciamento tra la Rete Ferroviaria Italiana e la piattaforma ferroviaria logistica Terni-Narni.

Come noto, l’Autorità Nazionale Anticorruzione è attributaria di una nutrita serie di funzioni anche in materia di appalti pubblici. La precipua finalità che essa mira a perseguire è quella di assicurare il concreto impiego degli strumenti predisposti dall’ordinamento giuridico al fine garantire la trasparenza e l’efficienza dell’azione amministrativa e contrastare il fenomeno della corruzione negli appalti pubblici.

Tra le sue prerogative, l’art. 6, comma 7, lett. n), del D.lgs. n. 163/2006 contemplava anche la funzione di esprimere (su iniziativa della stazione appaltante e di una o più delle altre parti) un parere non vincolante relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, eventualmente formulando un’ipotesi di soluzione.

Ebbene, il Collegio giudicante, con la sentenza annotata, ha stabilito il principio secondo cui l’ammissibilità del ricorso proposto avverso un parere non vincolante dell’A.N.A.C. è inestricabilmente ancorata all’attitudine di questo di ledere, in maniera diretta, concreta e attuale, la posizione giuridica soggettiva fatta valere dalla parte ricorrente; una lesività che può dirsi integrata soltanto qualora le indicazioni formulate nel parere influenzino, concretamente, la “direzione” della decisione finale assunta dall’amministrazione.

Il principale indice sintomatico dell’influenza sortita da un parere non vincolante è riscontrabile nella conformazione della motivazione del provvedimento conclusivo adottato dall’amministrazione. Benché non occorra che la motivazione del provvedimento si configuri come la pedissequa riproposizione grafica, sintattica e semantica del parere, non v’è dubbio che il parere sortisce la sua influenza sul provvedimento finale anche qualora sia consentito riscontrare una sola concordanza logico-argomentativa sufficientemente caratterizzata tra esso e la motivazione del provvedimento. Solo in questi casi – lo si ribadisce – sarà consentito impugnare il parere.

Più incisivamente, il Collegio, dopo aver chiarito che dalla lettera della norma appare evidente «il richiamo al carattere “non vincolante” del parere in questione, con la conseguenza per la quale il soggetto istituzionale cui il parere è indirizzato ben potrebbe discostarsi dal medesimo con determinazione congruamente motivata»,  giunge ad affermare che «ne consegue che la concreta lesività del parere in questione si manifesta solo nell’ipotesi in cui sia trasposto o richiamato nell’atto conclusivo del procedimento che dispone in senso conforme, ma non prima. In sostanza, il parere dell’ANAC non aveva un valore vincolante e la sua incidenza sulla fattispecie può essere valutata solo in relazione alla capacità di integrare la motivazione del provvedimento finale, con la conseguenza per la quale può essere ritenuto semmai impugnabile unicamente al provvedimento finale che lo recepisce».

A bene vedere, si tratta di considerazioni che si pongono in linea con il costante insegnamento giurisprudenziale secondo cui gli atti aventi natura endoprocedimentale, quali i pareri e i giudizi espressi da organi di consulenza tecnica, sono «atti endoprocedimentali, strumentalmente preordinati all’emanazione dell’atto finale, come tali inidonei a ledere in modo immediato e diretto posizioni giuridiche soggettive, ma ciò non significa che essi non possano essere impugnati insieme al provvedimento finale e che, quindi, in tal modo, possono concorrere a delimitare il tema decidendi del giudizio eventualmente instaurato dagli interessati per il relativo annullamento» (cfr., T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 03 maggio 2016,  n. 5040; T.A.R. Sardegna, Cagliari, Sez. II, 26 ottobre 2015,  n. 1079; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 06 giugno 2014,  n. 1068).

Tanto è vero che nella pronuncia in commento, il giudice, al fine di corroborare la logicità del suo ragionamento, non ha mancato di evidenziare «la natura non provvedimentale del parere impugnato, dato che la lesività alla sfera giuridica delle ricorrenti si è prodotta soltanto in seguito, quando l’organo istituzionalmente preposto all’assetto degli interessi in esame si è pronunciato nell’ambito della sua potestà discrezionale, sia pure conformandosi alle conclusioni “suggerite” dall’ANAC».

di Domenico Andracchio

 

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